Koersen naar kennis

Nederland slaat zijn radioactief afval bovengronds op in Zeeland bij de Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA). De regering wil deze tijdelijke opslag rond 2130 vervangen door een eindberging in de diepe ondergrond. Hoe en waar dit gaat gebeuren, is nog niet duidelijk. Ook de manier waarop hierover besloten gaat worden, moet nog worden ingevuld. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft het Rathenau Instituut gevraagd om in 2024 advies uit te brengen over dit besluitvormingsproces.

Kennis speelt een belangrijke rol bij de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval. Kennis is nodig om te bepalen op welke wijze we het afval willen bergen en de risico’s in kaart te brengen die daaraan zijn verbonden. Regionale overheden, maatschappelijke organisaties en burgers hebben ook kennis nodig om hierover te kunnen meepraten. Die benodigde kennis ligt alleen niet kant-en-klaar op de plank.

Het denken in zogeheten kennisecosystemen helpt om strategischer te kunnen sturen op de kennis die nodig is voor het aanpakken van maatschappelijke opgaven. Dit rapport geeft een overzicht van het Nederlandse kennisecosysteem voor de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval. Het laat zien wat de sterke punten zijn en geeft aan op welke punten het kan verbeteren. Dat gebeurt op basis van interviews, een workshop met belanghebbenden, een workshop met experts van kennisecosystemen, deskstudie en inzichten uit gerelateerde studies van het Rathenau Instituut

Kennis voor een complexe maatschappelijke opgave

Het langdurig beheer van radioactief afval is een complexe maatschappelijke opgave. Een deel van het afval moet honderdduizenden jaren veilig worden beheerd omdat het schadelijk kan zijn voor mens en milieu. Het vinden van een oplossing hiervoor gaat gepaard met onzekerheden, politiek-bestuurlijke uitdagingen en veranderende maatschappelijke eisen en waarden. Uit eerder onderzoek blijkt dat voor dergelijke complexe maatschappelijke opgaven een effectief én democratisch kennisecosysteem belangrijk is.

Een kennisecosysteem bestaat uit verschillende spelers die in onderlinge samenwerking en/of competitie onderzoek doen en kennis delen rondom een bepaalde kennisagenda of beleidsopgave. In een effectief en democratisch kennisecosysteem zijn actoren in staat om maatschappelijk robuuste kennis te produceren. Dat is kennis die bijdraagt aan oplossingen waarvoor brede maatschappelijke steun bestaat.

Om na te gaan wat goed gaat en waar ruimte is voor verbetering, analyseren we het kennisecosysteem voor de besluitvorming over de berging van radioactief afval op verschillende onderdelen. In aansluiting op eerder werk van het Rathenau Instituut maken we daarbij onderscheid in:

• actoren en hun kennis;
• interacties tussen de actoren in het kennisecosysteem; en de
• coördinatie van het kennisecosysteem.

Per onderdeel vatten we hier de resultaten van de analyse samen en komen we tot acht inzichten, die aanknopingspunten bieden voor het opbouwen van een kennisecosysteem dat op democratische en effectieve wijze kan bijdragen aan het langdurig beheer van radioactief afval en de besluitvorming hierover.

Actoren en hun kennis

Betrokkenen bij de besluitvorming over het beheer van radioactief afval hebben op verschillende momenten behoefte aan bruikbare kennis. Voor hen is het belangrijk dat kennis betrouwbaar, relevant en legitiem is. Legitieme kennis is onbevooroordeeld en eerlijk in de behandeling van tegenstrijdige opvattingen en belangen. Verder is het van belang dat er diversiteit is in soorten kennis en in de actoren die deze kennis kunnen leveren.

In hoofdstuk 1 geven we inzicht in de kennisbehoeften van betrokkenen bij het langdurig beheer van radioactief afval en de besluitvorming hierover. Er zijn zes onderwerpen waarover landen moeten besluiten:

• het inrichten van het besluitvormingsproces;
• het inrichten van publieksparticipatie;
• de beheermethode;
• de locatie;
• de financiering; en
• een eventuele multinationale oplossing.

De afgelopen decennia produceerde Nederland via meerjarige onderzoeksprogramma’s met name technische en geologische kennis voor het kiezen van een methode voor het langdurig beheer van radioactief afval. Doorgaans gebeurde dit in reactie op concrete beleidsvragen en droeg de kennis bij aan het ontwikkelen van beleid. Het heeft geleid tot een peer reviewed kennisbasis en een kleine groep experts met verschillende soorten technische kennis.

Voor andere onderwerpen waarvoor kennis nodig is, zoals het maken van een locatiekeuze, het inrichten van de financiering en het organiseren van publieksparticipatie, is minder aandacht en zijn er momenteel minder kennisaanbieders actief binnen het kennisecosysteem. Doordat er geen visie en concreet tijdspad voor de besluitvorming over het langdurig beheer zijn, is het onduidelijk of en wanneer dit een probleem vormt. Ook is er sprake van een beperkte diversiteit in soorten kennis en betrokken organisaties en personen.

We formuleren drie inzichten voor het verbeteren van de bruikbaarheid en diversiteit van kennis.

Inzicht 1

Voor de ontwikkeling, verzameling en toepassing van bruikbare kennis is een heldere aanpak voor stapsgewijze besluitvorming nodig die nu nog ontbreekt.

Het voornemen van de regering om rond het jaar 2100 een besluit te nemen over een definitieve oplossing voor het beheer van radioactief afval en het ontbreken van een concrete stapsgewijze aanpak voor de besluitvorming hierover, zorgen voor een gebrek aan richting. Hierdoor is het onduidelijk welke kennis wanneer nodig is en hoe onderzoeksactiviteiten kunnen bijdragen aan het (beleids)doel. Zolang dit niet verandert, belemmert dit de ontwikkeling, verzameling en toepassing van bruikbare kennis.

Inzicht 2

De beperkte hoeveelheid kennis en actoren, en de beperkte diversiteit daarvan, maken het kennisecosysteem kwetsbaar.

Kennis is nu geconcentreerd bij een beperkt aantal partijen. Dit maakt het kennisecosysteem op verschillende manieren kwetsbaar. Concentratie van kennis zorgt er bijvoorbeeld voor dat counterexpertise lastig te vinden is en kennis onvoldoende bevraagd kan worden. Bovendien ontbreekt het aan voldoende kennis bij centrale en decentrale overheden en bij maatschappelijke partijen. Dat bemoeilijkt hun rol in het besluitvormingsproces. Daarnaast zijn er zorgen over de continuïteit van de kennisbasis en over vergrijzing.

Inzicht 3

De ontwikkeling van maatschappelijk robuuste kennis vraagt om meer financiering dan nu beschikbaar is.

Betrokkenen vinden de beschikbare middelen voor het ontwikkelen en beheren van kennis in algemene zin ontoereikend en onvoldoende structureel. In de besluitvorming is meer en diversere kennis en betrokkenheid van organisaties en personen nodig. Dit vraagt om een tijdige opbouw en behoud van een meer diverse kennisbasis en daarmee ook meer financiële middelen.

Interacties tussen de actoren

Voor een effectief en democratisch kennisecosysteem is samenwerking belangrijk. Dit omvat zowel de samenwerking tussen verschillende wetenschappelijke disciplines als tussen de domeinen wetenschap en technologie, politiek en bestuur, en de bredere samenleving. Daarbij zijn communicatie, vertrouwen en openheid voor nieuwkomers belangrijk voor de kwaliteit van de interacties tussen actoren.

De samenwerking tussen de centrale actoren in het kennisecosysteem verloopt goed. Het onderzoeksprogramma van COVRA draagt hieraan bij. Verschillende onderzoekers en organisaties werken daarnaast actief samen in Europees verband. Nederland kan zo leren van landen die al verder zijn of die juist met soortgelijke vragen zitten. Interdisciplinaire samenwerking tussen de technische en de sociale wetenschappen krijgt op internationaal vlak ook steeds beter vorm.

In Nederland werken sociale en technische disciplines niet of nauwelijks samen. Daarnaast zijn maatschappelijke organisaties en decentrale overheden nog maar zeer beperkt betrokken. Ook ontbreekt het nog aan een breed gedeelde gemeenschappelijke taal. Voor nieuwe actoren is het kennisecosysteem lastig toegankelijk. Dit geldt zowel voor onderzoekers, professionals als burgers. De volgende twee inzichten bieden aanknopingspunten voor het verbeteren van de interacties tussen actoren.

Inzicht 4

Door de focus op technische kennis en de beperkte financiering, is de samenwerking tussen disciplines en tussen domeinen beperkt.

De ontwikkeling van maatschappelijk robuuste kennis vraagt om samenwerking tussen sociaal- en geesteswetenschappelijke en technische disciplines en om de samenwerking tussen personen en organisaties uit verschillende domeinen. Denk aan samenwerkingen tussen overheden, wetenschappers en/of burgers en maatschappelijke organisaties. Die brede samenwerking is in Nederland beperkt. De nadruk ligt voornamelijk op de productie van technische kennis voor de eindberging van radioactief afval. Sociale en geesteswetenschappen spelen nog nauwelijks een rol. Het adviestraject van het Rathenau Instituut draagt momenteel tijdelijk bij aan de openheid van het kennisecosysteem, maar dit kan niet worden beschouwd als een structurele opening omdat het traject medio 2024 afloopt. Een gezamenlijke nationale onderzoeksagenda die bredere samenwerking stimuleert ontbreekt. Ook zijn hier onvoldoende middelen voor.

Inzicht 5

De aansluiting van internationale onderzoekssamenwerking op de Nederlandse context kan beter.

Diverse Nederlandse onderzoekers en organisaties zijn actief in Europees verband en werken samen op het gebied van onderzoek en kennisuitwisseling met andere lidstaten. Het is niet altijd duidelijk hoe de opbrengsten van deze activiteiten landen in de nationale context. Meer structurele samenwerking, die beter aansluit bij en geïntegreerd wordt in de Nederlandse context, kan hierbij helpen. Hiervoor is het wel nodig dat de overheid een helder stapsgewijs besluitvormingsproces vaststelt, zoals we ook in ons eerste inzicht concludeerden.

Coördinatie

Goede coördinatie voorkomt dat betrokkenen te onafhankelijk van elkaar opereren. Een gemeenschappelijke doelstelling is hiervoor belangrijk, net als het zorgen voor verbinding tussen disciplines, expertisegebieden en domeinen. Voor een effectief en democratisch kennisecosysteem, is daarnaast weerbaarheid belangrijk. Dit hangt samen met de mate van reflectie, het leervermogen en de checks and balances in een kennisecosysteem.

Decennialang speelden nationale onderzoeksprogramma's een cruciale rol bij het coördineren van kennis voor het langdurig beheer van radioactief afval, vaak gestuurd door beleidsvragen. Momenteel ontbreekt een dergelijk nationaal onderzoeksprogramma. Verschillende organisaties voeren losse coördinerende taken uit binnen het kennisecosysteem. Vaak doen ze dat omdat ze behoefte hebben aan kennis om hun (wettelijke) taken en verantwoordelijkheden uit te voeren.

Hoewel er positieve ontwikkelingen zijn op het gebied van coördinatie, identificeren we ook verbeterpunten die nauw samenhangen met onze eerder geformuleerde inzichten. Zo ontbreekt het aan een richtinggevende gemeenschappelijke doelstelling, zijn de beschikbare middelen ontoereikend, is er een gebrek aan counterexpertise, ontbreekt een overkoepelende onderzoeksagenda die samenwerking stimuleert en kan er meer geprofiteerd worden van Europese onderzoekssamenwerking. In het verlengde hiervan identificeren we drie aanvullende inzichten voor een beter functionerend kennisecosysteem.

Inzicht 6

Er is geen overkoepelende coördinatie van het kennisecosysteem over de grenzen van disciplines, expertisegebieden en domeinen heen.

In aanvulling op de coördinerende activiteiten die al plaatsvinden, vraagt het opzetten van een effectief en democratisch kennisecosysteem coördinatie over organisaties, vakgebieden en domeinen heen. Op dit moment ontbreekt het hier nog aan. De voorgaande inzichten bieden zicht op verbeterpunten waarbij overkoepelende coördinatie een oplossing kan bieden.

Inzicht 7

Het is onduidelijk of het principe dat de vervuiler betaalt van toepassing is op de financiering van alle benodigde vormen van onderzoek en coördinatie.

Op basis van het principe dat de vervuiler betaalt, financiert COVRA haar onderzoeksprogramma met geld dat afkomstig is van de afvalproducenten. Dit is sinds 2018 een nationale wettelijke verplichting. COVRA richt zich voornamelijk op technisch onderzoek, terwijl er voor het beheer van radioactief afval en de besluitvorming erover ook andersoortig onderzoek nodig is. Mede doordat er wettelijk en beleidsmatig niet is vastgelegd wat er onder de term onderzoek valt, is het momenteel onduidelijk in hoeverre de producenten van radioactief afval moeten meebetalen aan onderzoek dat niet door COVRA wordt gecoördineerd en uitgevoerd.

Inzicht 8

Het Nationaal programma radioactief afval dat in 2025 verschijnt en het Meerjarig Missiegedreven Innovatieprogramma Kernenergie bieden kansen voor het uitbouwen van een effectief en democratisch kennisecosysteem voor de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval.

De afgelopen decennia is er vanwege een gebrek aan urgentie weinig aandacht geweest voor het langdurig beheer van radioactief afval. Dit vertaalde zich in een beperkte hoeveelheid aan financiële middelen en activiteiten. De nieuwe nucleaire ambities van het kabinet en de geplande herziening van het Nationaal programma radioactief afval in 2025 kunnen die aandacht weer vergroten. Deze ontwikkelingen bieden kansen voor het verder uitbouwen van een kennisecosysteem voor radioactief afvalbeheer, mits ze gepaard gaan met een duidelijk besluitvormingsproces dat meer richting biedt, meer middelen, meer en meer diverse organisaties en onderzoekers en meer maatschappelijke en politieke aandacht voor radioactief afval.

Kennis is belangrijk bij de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval. In dit rapport houden we de manier waarop kennis over dit onderwerp in Nederland wordt geproduceerd en gebruikt tegen het licht. We doen dat vanuit het perspectief van een kennisecosysteem. Het denken in kennisecosystemen kan namelijk helpen bij het meer strategisch sturen op kennis voor complexe maatschappelijke opgaven (Rathenau Instituut, 2021).

Deze studie identificeert kenmerken van een goed functionerend kennisecosysteem. Die hebben betrekking op:

1. actoren en hun kennis;
2. interacties tussen actoren; en
3. coördinatie van het kennisecosysteem.

Daarnaast laat deze studie zien over welke onderwerpen kennis nodig is voor het langdurig beheer van radioactief afval en de besluitvorming hierover. De kenmerken en kennisbehoeften hebben we gebruikt als de kaders waarlangs het functioneren van het huidige kennisecosysteem in Nederland is onderzocht. Hiervoor gebruikten we informatie uit deskresearch, interviews en de opbrengst van een workshop met experts en betrokkenen.

In dit rapport concluderen we dat er verschillende dingen goed gaan, maar dat er ook ruimte is voor verbeteringen. We vatten de belangrijkste conclusies hier samen en identificeren acht inzichten, die aanknopingspunten bieden voor het verder uitbouwen van een kennisecosysteem dat op een meer democratische en effectieve wijze kan bijdragen aan het langdurig beheer van radioactief afval en de besluitvorming hierover. Dit is van belang om breed gedragen oplossingen te vinden voor dit complexe maatschappelijke vraagstuk.

Actoren en hun kennis

Een kennisecosysteem voor de besluitvorming over langdurig beheer van radioactief afval moet voorzien in bruikbare kennis. Dit betekent dat de kennis relevant, betrouwbaar en legitiem moet zijn. Legitieme kennis is onbevooroordeeld en eerlijk in de behandeling van tegenstrijdige opvattingen en belangen. Daarnaast is het voor een democratisch en effectief kennisecosysteem van belang dat kennis en actoren voldoende divers zijn.

De afgelopen decennia produceerde Nederland met name technische en geologische kennis voor het langdurig beheer van radioactief afval. Dit gebeurde vaak door middel van meerjarige onderzoeksprogramma’s die in de tijd niet op elkaar aansloten. Veelal waren ze een reactie op concrete beleidsvragen. De kennis droeg bij aan het ontwikkelen van beleid. Dit heeft geleid tot een peer reviewed kennisbasis en een kleine groep experts met verschillende soorten technische kennis.

Uit onze analyse blijkt dat verschillende factoren de bruikbaarheid en diversiteit van de kennis beperken, zoals het ontbreken van een aanpak voor stapsgewijze besluitvorming en onvoldoende middelen. Onze analyse leidt tot drie inzichten voor verbetering.

Inzicht 1

Voor de ontwikkeling, verzameling en toepassing van bruikbare kennis is een heldere aanpak voor stapsgewijze besluitvorming nodig die nu nog ontbreekt.

Het voornemen van de regering om rond het jaar 2100 een besluit te nemen over een definitieve oplossing voor het beheer van radioactief afval, en het ontbreken van een concrete stapsgewijze aanpak voor de besluitvorming hierover, zorgen voor een gebrek aan richting. Hierdoor is het onduidelijk welke kennis wanneer nodig is. Verschillende onderwerpen waarvoor kennis nodig is, zoals het maken van een locatiekeuze, multinationale beheeropties, financiën, publieksparticipatie en het besluitvormingsproces, krijgen minder aandacht en kennen nu bijvoorbeeld minder kennisaanbieders binnen het kennisecosysteem. Het is op dit moment onduidelijk hoe onderzoeksactiviteiten bijdragen aan een gezamenlijk (beleids)doel. Dit belemmert de ontwikkeling, verzameling en toepassing van bruikbare kennis.

Inzicht 2

De beperkte hoeveelheid kennis en actoren, en de beperkte diversiteit daarvan, maken het kennisecosysteem kwetsbaar.

Kennis is nu geconcentreerd bij een beperkt aantal partijen. Dit maakt het kennisecosysteem op verschillende manieren kwetsbaar. Zo hebben centrale en decentrale overheden en maatschappelijke partijen een gebrek aan kennis en expertise en is er weinig disciplinaire diversiteit. Het wegvallen van een actor kan grote gevolgen hebben. Daarnaast zorgt de concentratie van kennis en expertise ervoor dat counterexpertise lastig te vinden is en kennis onvoldoende bevraagd kan worden. Verder zijn er zorgen over de continuïteit van de kennisbasis en over de vergrijzing. Internationale samenwerking kan een oplossing bieden voor een aantal van deze kwetsbaarheden, maar is mogelijk niet altijd wenselijk. Ook is het de vraag of kennis uit andere landen relevant is in de Nederlandse context.

Inzicht 3

De ontwikkeling van maatschappelijk robuuste kennis vraagt om meer financiering.

Mede als gevolg van het ontbreken van richting en urgentie, zijn de financiële middelen voor onderzoek beperkt. Momenteel speelt vooral COVRA een belangrijke rol bij de onderzoeksfinanciering. De 700.000 euro per jaar die hiervoor beschikbaar is, komen uit de gelden die afvalproducenten aan COVRA betalen. Over het algemeen beschouwen betrokkenen de middelen voor het ontwikkelen en beheren van kennis als ontoereikend en onvoldoende structureel. Ook zou de bestaande financieringsstructuur niet optimaal zijn voor interdisciplinaire kennisontwikkeling. Wanneer er in het besluitvormingsproces keuzes worden gemaakt over de verschillende stappen die gezet moeten worden en de beheermethode, zal er meer kennis en betrokkenheid van verschillende actoren nodig zijn. Dit vraagt om een tijdige opbouw van een meer diverse kennisbasis (en het behouden daarvan) en daarmee ook meer financiële middelen.

Interacties tussen actoren

Voor een effectief en democratisch kennisecosysteem is het van belang dat verschillende partijen goed samenwerken. Dat betreft zowel samenwerking tussen wetenschappelijke disciplines als tussen de domeinen: wetenschap en technologie, politiek en bestuur, en de bredere samenleving. Goede wederzijdse communicatie, onderling vertrouwen en openheid voor nieuwe actoren zijn hierbij van belang.

De samenwerking tussen de centrale actoren binnen het huidige kennisecosysteem verloopt goed. Onder hen is sprake van een gedeelde, technische taal. Het onderzoeksprogramma COPERA, de Vereniging Nucleair Nederland en de jaarlijkse onderzoeksdag van COVRA dragen hieraan bij. Daarbij lijkt de betrokkenheid van de rijksoverheid in het kennisecosysteem te groeien.

Verschillende onderzoekers en organisaties werken actief samen in Europees verband. Betrokkenen vinden dit belangrijk voor Nederland, omdat hier veel geleerd kan worden van landen die al verder zijn of juist met soortgelijke vragen zitten. Interdisciplinaire samenwerking tussen de technische, sociale en geesteswetenschappen krijgt op internationaal vlak ook steeds beter vorm.

De analyse laat zien dat er in Nederland weinig interacties plaatsvinden tussen enerzijds de sociale en geesteswetenschappen en anderzijds de technische disciplines. Ook zijn er weinig interacties tussen de drie domeinen. Daarnaast ontbreekt een breed gedeelde gemeenschappelijke taal. Ook is het voor professionals en burgers moeilijk om aan het kennisecosysteem deel te nemen. Met betrekking tot deze punten, komen we tot de volgende inzichten.

Inzicht 4

Door de focus op technische kennis en de beperkte financiering, is de samenwerking tussen disciplines en tussen domeinen beperkt.

Maatschappelijk robuuste kennis ontstaat door samenwerking tussen sociale, geesteswetenschappelijke en technische disciplines en tussen diverse domeinen. Omtrent het langdurig beheer van radioactief afval en de besluitvorming hierover, is deze samenwerking in Nederland beperkt. De focus ligt voornamelijk op de productie van technische kennis, waarbij een kleine groep belanghebbenden de agenda's bepaalt. Sociale- en geesteswetenschappers, (lokale) overheden en maatschappelijke organisaties worden niet of nauwelijks betrokken bij het opstellen en uitvoeren van kennisagenda's. Het adviestraject van het Rathenau Instituut draagt momenteel tijdelijk bij aan de openheid van het kennisecosysteem, maar dit kan niet worden beschouwd als een structurele opening omdat het traject medio 2024 afloopt. Een gezamenlijke nationale onderzoeksagenda die samenwerking stimuleert ontbreekt. Het kennisecosysteem is bovendien lastig toegankelijk voor buitenstaanders, waardoor het verbreden ervan bemoeilijkt wordt. De huidige financiering stimuleert onvoldoende samenwerking en openheid.

Inzicht 5

De aansluiting van internationale onderzoekssamenwerking op de Nederlandse context kan beter.

Verschillende onderzoekers en organisaties werken samen in Europees verband en met andere landen. Het is alleen niet altijd duidelijk hoe deze activiteiten landen in de nationale context. Er is behoefte aan meer structurele samenwerking, die beter aansluit bij en geïntegreerd wordt in de Nederlandse context, zodat er meer voordeel kan worden gehaald uit Europese en internationale samenwerking. Dit vraagt wel een heldere aanpak voor de besluitvorming, die nu nog ontbreekt.

Coördinatie van het kennisecosysteem

Om te voorkomen dat betrokkenen te onafhankelijk van elkaar opereren, is er coördinatie nodig vanuit een gemeenschappelijke doelstelling. Die coördinatie moet zorgen voor een verbinding tussen disciplines, expertisegebieden en domeinen. Om effectief en democratisch te kunnen functioneren, is ook weerbaarheid belangrijk. Dit hangt samen met de mate van reflectie, leervermogen en checks and balances in een kennisecosysteem.

Verschillende organisaties voeren coördinerende taken uit binnen het kennisecosysteem. Vaak doen ze dit omdat ze kennis nodig hebben om hun wettelijke taken en verantwoordelijkheden uit te voeren. COVRA doet dit met COPERA voor het langdurig beheer van radioactief afval, de ANVS vanuit haar rol als toezichthouder het en het ministerie IenW in het kader van zijn beleidstaak.

Na een periode waarin de rijksoverheid weinig regie toonde op dit dossier, begint daar nu verandering in te komen. Verder is er lof voor het onderzoeksprogramma COPERA en voor het Europese onderzoeksprogramma EURAD. De doelstellingen van die programma’s zijn volgens een deel van de betrokkenen helder. Met name COPERA zorgt voor continuïteit waar die eerder ontbrak.

De evaluatie- en reflectiemomenten die iedere tien jaar plaatsvinden als onderdeel van de herziening van het Nationaal programma radioactief afval en de ARTEMIS-missie, dragen bij aan de weerbaarheid van het kennisecosysteem. Deze processen zijn volgens betrokkenen transparant.

Hoewel er positieve ontwikkelingen zijn op het gebied van coördinatie, blijven er verbeterpunten. Zo:

• ontbreekt nog steeds een gemeenschappelijk doel (zie inzicht 1);
• zijn de beschikbare middelen ontoereikend (zie inzicht 2);
• ontbreekt het aan counterexpertise (zie inzicht 3);
• is er geen overkoepelende onderzoeksagenda die samenwerking bevordert (zie inzicht 4); en
• kan er meer worden geprofiteerd van Europese onderzoekssamenwerking (zie inzicht 5).

In het verlengde hiervan identificeren we drie aanvullende inzichten voor een beter functionerend kennisecosysteem.

Inzicht 6

Er is geen overkoepelende coördinatie van het kennisecosysteem over de grenzen van disciplines, expertisegebieden en domeinen heen.

In aanvulling op de coördinerende rollen van COVRA, de ANVS en het ministerie van IenW, vraagt een effectief en democratisch kennisecosysteem ook om coördinatie over de grenzen van organisaties, vakgebieden en domeinen heen. Op dit moment ontbreekt het hier nog aan. In dit rapport identificeren we verschillende activiteiten die beter kunnen met een overkoepelende coördinatie:

• afstemmen van onderzoeksagenda’s op de verschillende fasen van het besluitvormingsproces;
• verbinding leggen tussen de domeinen wetenschap en technologie, politiek en beleid, en de bredere samenleving;
• stimuleren en faciliteren van interdisciplinair, transdisciplinair en participatief onderzoek;
• zorgen voor synergie en afstemming tussen nationale en internationale onderzoeksactiviteiten en -programma’s;
• zorgen voor voldoende counterexpertise voor checks and balances;
• garanderen van continuïteit in kennisopbouw en -behoud voor de langere termijn;
• beschikbaar maken van toegankelijke informatie; en
• bijdragen aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijke taal.

Inzicht 7

Het is onduidelijk of het principe dat de vervuiler betaalt van toepassing is op de financiering van alle nodige vormen van onderzoek en coördinatie.

Op basis van het principe dat de vervuiler betaalt, financiert COVRA haar onderzoeksprogramma met geld dat afkomstig is van de afvalproducenten. Dit is sinds 2018 een wettelijke verplichting. COVRA richt zich voornamelijk op technisch onderzoek, terwijl er voor het beheer van radioactief afval en de besluitvorming erover ook andersoortig onderzoek nodig is. Mede doordat er wettelijk en beleidsmatig niet is vastgelegd wat er onder de term onderzoek valt, is het momenteel onduidelijk in hoeverre de producenten van radioactief afval moeten meebetalen aan onderzoek dat niet door COVRA wordt gecoördineerd en uitgevoerd. Met het Meerjarig Missiegedreven Innovatieprogramma Kernenergie lijkt de overheid ook weer te gaan investeren in onderzoek voor het langdurig beheer van radioactief afval. Ook hier is onduidelijk in hoeverre het principe dat de vervuiler betaalt van toepassing is.

Inzicht 8

Het Nationaal programma radioactief afval dat in 2025 verschijnt en het MMIP Kernenergie bieden kansen voor het uitbouwen van een effectief en democratisch kennisecosysteem voor de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval.

De afgelopen decennia is er vanwege een gebrek aan urgentie weinig aandacht geweest voor het langdurig beheer van radioactief afval. Dit vertaalde zich in een gebrek aan financiële middelen en activiteiten. De nucleaire ambities van het kabinet en de geplande herziening in 2025 van het Nationaal programma radioactief afval in 2025 kunnen die aandacht weer vergroten.

Het aantal medewerkers bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en bij het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat die gaan over radioactief afval is gegroeid en er zijn nieuwe overlegstructuren opgericht. Daarbij is het MMIP Kernenergie in de maak waarbinnen er aandacht is voor het versterken van de kennisinfrastructuur door onderwijs over en onderzoek naar het beheer van radioactief afval.

Deze ontwikkelingen kunnen bijdragen aan de groei van een effectief en democratisch kennisecosysteem voor het beheer van radioactief afval. Voorwaarde is dan wel dat ze gepaard gaan met de hierboven genoemde verbeterpunten ten aanzien van actoren en hun kennis, interacties tussen actoren en coördinatie van het kennisecosysteem.